十大经典案例之（九）

刘飞野律师

  景某等112人诉江苏省D市卫生局卫生行政许可案

　　【基本案情】

　　原告景某等112人。

　　被告D市卫生局。

　　第三人D市C医疗门诊有限公司（D市C综合门诊部）。

　　福康苑系D市一居民小区。第三人D市C综合门诊部在福康苑的共用绿化带上设置了消防栓，几十米长的医用排污总管道架在福康苑2号、3号楼面临小区内的外墙上。2008年9月4日，第三人向被告D市卫生局提出医疗机构执业登记申请，并按《医疗机构管理条例》及其《实施细则》、江苏省《实施＜医疗机构管理条例＞办法》的有关规定提交了相关材料，还按照被告的要求提供了消防、环保、工商登记等方面的材料。2008年9月4日被告组织有关人员对第三人进行了验收，同月23日予以登记，并颁发了登记号为179276321181417045、机构名称为D市C综合门诊部、有效期限自2008年9月23日至 2008年12月22日的执业许可证。2008年12月20日，第三人向被告提出医疗机构执业登记申请，提交了以下材料：1、医疗机构申请执业登记注册书；2、2008年12月21日D市环境保护局［2008］158号“关于同意'D市C医疗门诊有限公司综合门诊服务建设项目'试运营的意见”，该文件同意第三人组织期限为三个月的试运营；3、特种设备安装安全质量监督检验证书等。被告于2008年12月20日组织有关人员对第三人进行了验收，同月23日向第三人颁发了同一登记号、同样机构名称的执业许可证，有效期限自2008年12月23日至2011年12月22日。因工商登记的要求，第三人于2009 年1月5日向被告申请增加“C医疗门诊有限公司”为执业登记核准名称，并提供了D市工商行政管理局［2009］第001号补正申请材料通知书。同日，被告向第三人颁发了同样登记号的执业许可证，机构名称为D市C医疗门诊有限公司(D市C综合门诊部)，地址为D市 福康苑44-46号，有效期限自2009年1月5日至2011年12月30日。被告于2009年1月5日对第三人作出执业登记、发证前，就登记发证事项未举行听证，也未向法院提供其已履行了告知第三人、原告等利害关系人有要求听证权利的证据。

　　景某等112人均为D市福康苑小区居民，自2008年9月底起，就D市C综合门诊部造成环境污染等问题，多次到D市环境保护局、信访局、卫生局等处上访。后起诉至D市人民法院，诉称被告D市卫生局不顾居民的反对，滥用职权，在不告知、不听证的情况下，批准D市C综合门诊部开设在福康苑，侵犯了原告的合法权益，请求法院撤销179276321181417045号执业许可证。

　　【审理情况】

　　D市人民法院经审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案112名原告均提供了居住在福康苑的证明，基于原告为福康苑居民，被告登记第三人执业的地址为福康苑，从而，原告与被告的被诉行政行为间形成行政法律上的利害关系，因此112名原告具有本案行政诉讼原告主体资格。

　　现有法律法规及规范性文件虽然对何为“重大利益”未作明确解释，但第三人设立在福康苑，其所进行的医疗活动，特别是对医疗废物的收集、运送、贮存、处置等如有不当，必然会给小区居民带来不利影响，生命健康权是公民的基本权利，因此被告对第三人作出的登记行为直接涉及第三人与原告之间的重大利益关系。根据《行政许可法》第四十七条、《卫生行政许可管理办法》第三十条的规定，作出涉及申请人与利害关系人之间重大利益关系的行政许可前，告知第三人、原告等利害关系人享有要求听证的权利，属于被告作出被诉具体行政行为时的法定程序，现被告未履行该程序即作出行政许可行为，违反了法定程序，所作具体行政行为依法应予撤销。

　　据此，D市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目的规定，判决撤销被告D市卫生局作出的登记号为 179276321181417045的《医疗机构执业许可证》。Z市中级人民法院经二审审理，判决维持一审判决，并向D市人民政府和D市卫生局发送了司法建议，建议其加强执法监督，完善行政程序，从源头预防行政争议的发生。

　　【点评】

　　近年来，我国政府的公共行政模式，正逐步由管制行政向服务行政转变，行政机关对社会进行管理，越来越多的运用行政许可等授益性行政行为的方式。但服务行政也应依法施行，否则也可能对公共利益或他人合法权益造成侵害。本案即是一起典型的以行政许可为审理对象的行政案件。法院将《物权法》有关建筑物区分所有权的规定，作为认定行政许可“重大利益关系”的依据，有效的保障了行政许可利害关系人的合法权益，对于完善行政许可听证制度、规范行政许可行为起到了积极的推动作用。

　　《行政许可法》颁布实施前，卫生行政机关对医疗机构的审批设置只要符合其行业规定即可，如《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》等。但2004年7月1日《行政许可法》施行后，对行政许可行为作了明确的程序规定。如该法第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。卫生部亦依据《行政许可法》及其他法律的规定制定了《卫生行政许可管理办法》，规定：卫生行政许可直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系，卫生行政部门应当在作出卫生行政许可决定前发出卫生行政许可听证告知书，告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。但法律法规及规章均对何为“重大利益关系”未作出明确解释，以至于实践中对此理解不一，这是引发本案争议的关键。

　　本案被告作出《医疗机构执业许可证》是否涉及申请人与他人之间的重大利益关系，决定了被告在作出该行政许可之前是否必须履行应当告知听证权利的程序。因此，本案的焦点在于建筑区划内可能发生的弃置垃圾、排放污染物或者噪音、侵占通道等行为，对基于建筑物区分所有权的业主而言能否引发重大利益关系。

　　法院认为，尽管现有法律法规及规范性文件对何为“重大利益关系”未作出明确解释，但第三人地址设立在原告居住的小区，其所进行的医疗活动，特别是对医疗废物的收集、运送、贮存、处置等如有不当，必会给小区居民带来影响，而生命健康权是公民的基本权利，因此被告作出的被诉行政许可行为可引发第三人与原告之间的重大利益关系。主要理由为：

　　首先，《物权法》第七十一条规定：业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得“危及建筑物的安全”，不得损害其他业主的合法权益。涉及危及“建筑物安全的行为”，可以从对建筑物的“不当毁损行为”和“不当使用行为”两个方面来考量，这里的“不当使用行为”应当包括搬入易燃物、爆炸物、放射物等危险物或者相当的重量物危及建筑物安全的行为。第三人从事的医疗服务行为，其运营过程中涉及的X光辐射等问题，虽已经过相关职能部门的验收、核准、同意，但由于设在小区，不可避免地对小区居民产生排放放射性污染物的影响。

　　其次，第三人用于经营的门诊部系其从诸原告居住的小区开发商处租赁，同样作为该小区的业主之一，从建筑物区分所有权的角度考虑，开发商出租其所有的经营用房时也应当遵守物权法关于业主对建筑物专有部分以外的共有部分权利义务的规定。然而，第三人在原告居住的小区的共用绿化带上设置了消防栓，将几十米长的医用排污总管道架设在福康苑小区2号、3号楼面临小区内的外墙上，未经小区居民同意，并不构成共有部分专有使用权，故影响了该小区居民建筑物区分所有权，因此被告的被诉行政许可行为导致第三人的执业与原告之间形成重大利益关系。

　　最后，根据《行政许可法》第四十七条的规定及《卫生行政许可管理办法》第三十条的规定，行政机关作出涉及申请人与利害关系人之间重大利益关系的行政许可前，应告知第三人、原告等利害关系人享有要求听证的权利，由于被告未履行该法定程序，故其所作出的被诉具体行政行为应依法予以撤销。