行政诉讼法实施二十周年江苏法院十大经典案例之（六）

刘飞野律师

  张某诉X市人民政府房屋登记行政复议决定案

　　【基本案情】

　　上诉人(原审第三人)：曹乙。

　　被上诉人(原审原告)：张某。

　　被上诉人(原审第三人)：曹甲。

　　原审被告：X市人民政府。

　　曹甲、曹乙是亲兄妹，与其母曹陈氏（丈夫早逝）居住在X市民安巷31号，该处原有几间东草房和1间南草房。1954年，曹甲之妻张某迁入民安巷 31号居住。1961年左右，曹乙出嫁，搬出民安巷31号。1986年1月30日，曹陈氏去世。在曹陈氏与儿媳张某及其家庭成员共同居住生活期间，经翻建和新建，民安巷31号先后形成了砖木结构、砖混结构的房屋计7间。其中砖混结构的3间东屋，是1981年12月以张某的名字办理了第2268号建筑工程施工执照，在3间东草房的基础上翻建而成。1988年5月31日，张某向X市房产管理机关提出为其位于民安巷31号的上述7间房屋产权和土地使用权登记的书面申请。X市G区房地产登记发证办公室根据张某提交的申请材料，经调查后于1988年9月28日为张某填发了第1741号房屋所有权证，并加盖X市人民政府的印章，将上述7间房屋登记为张某所有，并将199.78平方米的国有土地使用权登记为张某使用。

　　此后，民安巷31号的房屋，经1991年的新建，1994年的扩建，1997年的赠与，1998年的新建，X市房产管理机关相应为张某办理了产权登记，颁发了房屋所有权证。X市土地管理局亦于1996年12月3日向张某颁发了国有土地使用证。2002年，张某位于民安巷31号的房屋被依法拆迁。 2003年10月28日，曹乙向X市人民政府申请行政复议，请求撤销1988年将民安巷3l号房屋产权和土地使用权确权登记给张某的具体行政行为。X市人民政府于2004年4月29日作出了[2004]24号行政复议决定：确认X市房地产管理局(被申请人X市房产管理局前身)将民安巷3l号房屋产权及国有土地使用权确权给张某的具体行政行为违法。张某不服该复议决定，向江苏省X市中级人民法院提起行政诉讼。

　　【审理情况】

　　X市中级人民法院经审理认为，1988年9月，X市人民政府根据《城镇房屋所有权登记暂行办法》颁发了第1741号房屋所有权证，而此后的规章和法律规定，X市颁发房屋所有权证的职权调整归X市房产管理局，X市人民政府颁发给张某的第1741号房屋所有权证的行政法律后果，应由X市房产管理局承继，X市人民政府对曹乙的复议申请，有复议管辖权。本案中，曹陈氏于1986年1月30日去世后，X市民安巷31号的房产一直由张某及家人居住使用，张某及家人于90年代在此处新建了房屋，并对原有房屋进行扩建，X市房产管理局于1994年为张某颁发该处房屋所有权证前也进行公告，征询产权异议，曹乙应当知道X市房产管理机关已将民安巷31号的房地产确权登记给张某，故X市人民政府受理曹乙2003年10月28日提出的复议申请并作出复议决定超过了法定期限。行政复议虽原则上采取书面审查的办法，但张某作为第1741号房屋所有权证的持证人，与X市人民政府对该证的复议审查有着直接的利害关系，X市人民政府应当通知张某参加行政复议，而X市人民政府无证据证明已采取适当的方式通知张某参加复议，应属严重违反行政程序，且作出的[2004]24号行政复议决定的结论中也有复议审查对象不具体的瑕疵。综上，X市人民政府作出的[2004]24号行政复议决定，严重违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第三目的规定，判决撤销X市人民政府于2004年4月 29日作出的[2004]24号行政复议决定。

　　宣判后，曹乙不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。

　　江苏省高级人民法院经审理认为：

　　一、一审判决认定X市人民政府对曹乙的复议申请有复议管辖权是正确的。

　　二、行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取相关当事人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发第1741号房屋所有权证行为，复议决定与持证人张某有着直接的利害关系，且复议决定最终确认了该颁证行为违法，故复议机关应当通知张某参加复议。本案中，X市人民政府没有证据证明已采取适当的方式通知张某参加行政复议，未听取张某的意见即作出行政复议决定，构成严重违反法定程序。

　　三、根据行政复议法的有关规定，复议机关应针对申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当进行审查。本案中，X市人民政府所作复议决定直接对当事人的民事权利作出了确认，超越了复议机关的职权范围，缺乏法律依据，应予以撤销。

　　综上，原审判决撤销X市人民政府[2004]24号行政复议决定正确，应予维持。上诉人曹乙的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　【点评】

　　本案是全国法院把“正当程序”直接写入判决书的第一个行政诉讼案件，法官在判决书中明确提出了“正当程序”的要求，并将该原则作为裁判依据，判令被告承担不利的法律后果。根据该案编写的案例被《最高人民法院公报》刊用，受到行政法学理论界的高度评价，被行政法学者在专著或论文中反复引用，有学者甚至认为该案“使得正当程序原则闪亮登场”。2010年8月，温-爱赣榆总理在全国依法行政工作会议上，强调“所有行政行为都要程序正当”，更凸显了该案在我国法治进程中的重要价值。

　　本案争议的焦点是复议机关未通知有利害关系的第三人参加复议，是否构成违反法定程序。《行政复议法》关于复议程序的规定较为简单。该法第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，行政复议机关认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。从该条的规定看，行政复议法并没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议。

　　但法院以为，程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件。如果说实体权利的实现是公民追求的终极目标，那么正当程序则是实现终极目标的最佳途径。行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在作出对当事人不利决定时，应当听取当事人的意见。这是行政程序中参与原则的重要体现。行政程序作为行政机关行使行政权力作出影响相对ren*quan利义务的行政决定的活动，是在相对人的参与下完成的，不是行政机关自行实施的，相对人对行政程序的参与是行政程序是否公正的首要判断标准。而听取当事人意见是相对人有效参与行政程序的前提条件。

　　本案中，复议机关审查的对象是颁发第1741号房屋所有权证行为，复议决定与持证人张某有着直接的利害关系，且复议决定最终确认该颁证行为违法，故本案的复议机关应当通知张某参加复议。而X市人民政府无证据证明已采取适当的方式通知张某参加行政复议，未听取张某的意见即作出行政复议决定，构成严重违反法定程序。一、二审法院据此认定X市人民政府未通知张某参加复议，属严重违反法定程序，依法撤销了X市人民政府作出的复议决定。