房屋债权人能否对房产登记行为提起行政诉讼

刘飞野律师

[案情]

2006年8月刘某与某开发商甲公司签订房屋拆迁安置协议，协议约定甲公司在话碧小区为原告安置两套住房，分别为：12号楼203室，12号楼304室。2008年5月，甲公司通知刘某领取房屋钥匙，此时刘某发现甲公司交付的车库与规划时的车库高度不同，规划要求车库为地上2米，但甲公司交付的车库为2.4米，刘某遂据此拒绝接受钥匙，并向法院提起民事诉讼，请求确认甲公司交付的房屋不符合合同约定，承担违约责任10万元。在诉讼过程中，开发商出示了12号楼的房屋初始登记凭证，证明交付的房屋符合双方协议约定，法院据此判决驳回刘某诉讼请求。2008年10月，刘某向法院提起行政诉讼，认为房产管理局的登记行为违反了《中华人民共和国房产测量规范》的相关规定“地上车库高度达到2.2米的应计算自然层数”，请求确认房产管理局的发证行为违法，并赔偿损失10万元。

经审理查明，12号楼在规划时车库高度为地上2米，在建设过程中，甲公司获得变更规划许可，车库高度变更为地上2.4米。房产管理局根据开发商写的说明，车库未予楼层登记，车库以上一次登记为正1层、2层、3层、4层、5层、6层。

[审判]

法院经审理认为：原告刘某与第三人甲公司之间签有房屋拆迁安置协议，双方因房屋交付所产生的纠纷属于民事纠纷。被告依照甲公司申请颁发房屋初始登记房屋所有权证的行为，属于依法律授权的行政管理行为，原告不是该行政行为的相对人．也不在法律要求行政机关颁发房屋所有权证时需要审查或者涉及的利害关系人范围之内，且原告对登记房屋享有的仅是一种期待权，其实际上并未取得房屋。因此，原告与该行为的作出并无法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格，裁定驳回原告刘某的起诉。

[评析]

对于本案原告与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，合议庭产生了两种意见：一种意见认为，原告所享有的权利属于期待权，与被诉具体行政行为没有实体上的利害关系，且原告与甲公司之间的争议可通过民事诉讼途径解决，应裁定驳回原告起诉。第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的在于保护公民、法人或者其他主体的合法权益，同时监督行政机关依法行政，因此只要具有权益遭到侵害的事实，不管是否成为行政行为直接针对的对象，都可通过提起行政诉讼维护自身的合法权益。本案中，房屋初始登记行为导致原告在民事诉讼中败诉，原告的合法权益已受侵害，两者具有因果关系，因此，应确认原告具有诉讼主体资格。

笔者认为第一种意见是正确的，主要存在以下两方面的理由：

一、原告不属于登记行为的相对人或者利害关系人，不能在法律上取得行政诉讼主体资格

原告资格，指起诉人的主体资格，即指什么样的人可以自己名义对被诉具体行政行为向法院提起诉讼。对于原告的诉讼主体资格问题，我国《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”

2000年3月最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第十三条以概括和列举的方式确立了原告主体资格认定标准。其中，第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条列举了四类情况下利害关系人可提起诉讼的情形，即相邻权或者公平竞争权受到侵害的；与复议行为具有利害关系的；要求主管机关追究加害人法律责任的；其他具有利害关系的情形。

由此，可以看出，本案的争议焦点为原告与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系。法律上的利害关系必须是在具体行政行为作出时，客观上对行政相对人利益所产生的直接的、现实的影响，而不是在行为作出后依赖特定条件所形成的影响。本案中，原告主张被告的初始登记行为侵犯了自己的合法权益，但原告所主张的权利与被告是否对车库登记为自然层并无法律上的必然联系。被告的初始登记行为是依第三人的申请而作出的授益行为，原告既不是该行为作出时的直接相对人，也不属于行政机关作出行为时应当审查或考虑的利害关系人，原告主张的权益是否受到侵害与被诉具体行政行为并无法律上的利害关系。甲公司应交付哪套房屋可以由双方之间的合同进行调整，被告的行政登记行为没有直接侵害到原告的合法权益，也不存在直接侵害原告权益的现实可能性，因此，原告并不具有提起该案行政诉讼的主体资格。

二、确认原告的诉讼主体资格不符合利益衡量法则

原告诉讼主体资格制度的设立具有两大任务，一是防止行政诉讼的滥诉，二是监督行政机关依法行政，如何协调这两大任务之间的关系，需要引入利益衡量的方法。所谓利益衡量原则，我国台湾著名学者杨仁寿先生在其《法学方法论》中指出“利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得知立法者的价值判断。发现之本身，亦系一种价值判断。”

在个案审查中，法官进行利益衡量应当考虑社会主流的价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策等重要因素。本案中原告请求保护的乃是交付房屋的债权，而其诉讼所涉及的则为行政机关管理行为以及整个小区房屋登记的稳定性，而且原告与第三人签订房屋拆迁安置合同的同时建立了民事法律关系，售房合同约定了双方的权利和义务，如产生纠纷，可以通过民事诉讼途径进行救济。从社会主流价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策等因素出发，维护整个小区登记行为的稳定性应优于原告撤销初始登记的具体诉求。故本案不宜赋予原告提起行政诉讼的主体资格。

综上，本案原告依照合同应当取得的房屋在双方签订协议时已经确定，至于在施工过程中，甲公司改变规划，将车库高度提高到2.4米，并非被告的行政行为所造成，因此原告是否可以取得房屋以及取得什么样的房屋都与被告的初始登记行为没有法律上的必然联系，驳回原告起诉并无不当。









文章出处：淮安市淮阴区人民法院