关于贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条

刘飞野律师

关于贯彻落实《中华人民共和国农村土地

承包法》、《江苏省农村土地承包经营权

保护条例》情况的报告

江苏省高级人民法院



    《中华人民共和国农村土地承包法》和《江苏省农村土地承包经营权保护条例》颁布实施以来，全省各级法院认真领会立法意图，把握立法精神，积极运用裁判、调解手段，努力化解土地承包矛盾纠纷，依法审理了大量农村土地承包纠纷案件，努力维护农民的合法土地承包权益，促进农村社会和谐稳定发展，取得了积极成效。在贯彻执行法律法规过程中，也发现存在一些突出问题亟待解决。现将有关情况报告如下：

    一、全省法院审理农村土地承包案件基本情况

    自2003年以来，我省法院共审理各类农村土地承包合同纠纷案件15810件。这一统计数据主要是指农村土地承包纠纷中的合同类纠纷案件数量。由于最高人民法院统一采用的案件数据统计软件中没有对农村土地承包侵权、承包地征收补偿费用分配等其他涉及农村土地承包的纠纷案件作出进一步区分，上述类型的涉农村土地承包案件被统计到侵权等案由中，因此农村土地承包纠纷案件数量应当高于上述统计数据数倍。根据2003年以来的案件情况，我省农村土地承包纠纷呈现以下特点：

    (一)案件数量呈现上升趋势，隐性矛盾大量存在

    从案件数量变化趋势上看，自2003年尤其是2005年减免农业税等惠农政策实施以来，我省法院受理的农村土地承包纠纷案件在总体上呈上升态势。农业税减免等农村土地政策调整后，案件数量迅速上升。2005年全省法院新收农村土地承包纠纷案件比2004年同期上升了55％。常州、镇江、盐城、徐州、宿迁增幅分达到100％以上，最高达164.5％。2007年以后情况有所缓和，2008年比2007年总量稍有上升，数量为1626件，增幅为4．3％。今年上半年比去年同期基本持平。此类案件中，往往存在少数人提起诉讼，有同类情况的多数人观望审理结果的现象，一旦裁判尺度对其有利，则蜂拥而诉。为了避免矛盾激化，法院往往以最大努力尽可能实现调解结案。

    (二)案件类型趋向多元化，地域特征明显

    2004年以前，传统的农村土地承包纠纷主要集中于拖欠承包金纠纷。近几年来，土地流转纠纷、侵害土地承包经营权纠纷、征地补偿纠纷等新类型的纠纷明显增多。而且受经济发展程度不同等因素的影响，全省农村土地承包纠纷在不同地区的情况有所不同，而且同一行政区域内的不同县(市)、  区及乡(镇)、村之间的纠纷情形也有区别。经济发达的苏南地区土地流转现象普遍、征地规模大，相应的土地流转纠纷、征地补偿纠纷较多，矛盾也最为突出。经济欠发达的苏北地区各类纠纷较为均匀，但近一两年来征地补偿纠纷矛盾也开始逐渐凸显，而且诉求表达方式比较激烈。同一行政区域，靠近城郊或者乡镇工业相对发达的地方，因城市化、工业化而征用土地引起的征地补偿纠纷较多。

    (三)纠纷案件矛盾尖锐，处理难度大

    在纠纷数量上升的同时，新情况新问题也层出不穷。一是利益主体关联复杂。纠纷的处理结果往往涉及承包户、村民委员会甚至地方政府等多方利益，直接、间接涉及众多农户的利益，不少纠纷案件个案裁判虽易，但可能牵涉大面积土地重新调整、群体性利益重新分配，解决一个矛盾可能引发更多矛盾；二是纠纷易激化。农民处理土地争议和矛盾的方法往往简单、特殊，甚至采取抢占、破坏等过激行为，少数农户不断无理申诉、上访，使纠纷复杂化，易引起群体事件；三是案件审理不仅受到审理周期的限制，还受到农时季节的限制，审理具有紧迫性；四是查证和定性非常困难。口头合同多，纠纷发生后，说法不一，争执不下；五是个案情况复杂。许多问题难以在法律、政策中找到明确依据；六是利益难以平衡。如原先弃耕、抛荒的农户又重新索要承包地的纠纷，由于土地多已由集体发包给他人耕种承包经营，现承包户或实际耕种者在土地上已有投入，有的已经经营多年，有的已与集体经济组织签订了期限较长的承包合同或者家庭承包，有其非常合理的正当利益，但法律已经明确规定原承包人承包经营权依法享受物权方式保护，非常刚性。两者的承包权益冲突，利益平衡难以两全，矛盾难以调和，办案法官常常面临困境，每每处于合情不合法或者合法不合情的两难选择中，法律效果和社会效果难以统一。

    二、我省法院落实土地承包法律法规政策，审理农村土地承包纠纷案件的工作措施

    (一)加强调查研究，为有效应对纠纷矛盾突发夯实基础

    针对2004年国家农业政策做出重大调整、农村土地承包纠纷不断增多的形势，为了更好地贯彻法律和地方法规规定，增强服务新农村建设的针对性，省法院将农村土地承包纠纷及涉案情况作为2005年和2008年度全省法院重点课题开展专题调研，组织全省性案件大规模复查，从具体案件的审理总结农村土地承包纠纷的基本情况、基本特点、发展变化入手，分析土地承包纠纷案件审理面临的问题；深入基层进行座谈，倾听农村一线工作人员感受和看法；征集疑难案例及进行专题研讨。在深入广泛调研的基础上，形成了《关于全省法院农村土地承包合回纠纷案件审理情况的调查报告》。为我省法院进行科学司法决策，及时有效应对突发的农村土地承包矛盾和纠纷打下了坚实基础。提供指导意见。

    (二)服务大局，为源头遏制和化解农村土地承包纠纷建言献策

    我们在分析农村土地承包纠纷案件相关问题及原因的基础上，对如何及时有效遏制和化解农村土地承包矛盾和纠纷进行了分析研究，从承包经营权证登记发放、规范土地流转程序、农民失地及补偿落实情况、村民民主议定、土地调整、农村社会保障制度等多方面提出了对策和建议，以专报形式上报省委，为党委和政府决策及时提供依据。

    (三)加强与政府主管部门沟通协调，创新调解机制，构建多元化纠纷调处体系

    2005年，我院和省农林厅联合召开全省农业行政管理人员和审判人员参加的座谈会，对我省农村土地承包法律法规和政策执行中以及农村土地承包纠纷案件中存在的若干问题进行了联合研讨。针对农村土地承包纠纷具有构建多元化农村土地纠纷调处体系的思路。在与省农林厅、省司法厅、省社会矛盾纠纷调解工作联席会议办公室协调会商后，于2006年联合下发了《关于加强农村土地承包纠纷调处工作的意见》，要求全省各级人民法院、农村土地承包主管部门、司法行政部门和社会矛盾纠纷调解工作领导部门密切配合、协调，在当地党委领导、人大监督和政府支持下，按照调防结合的原则，力求将矛盾纠纷化解在当地、解决在基层，加强纠纷预警、预防工作。建立多元化调解体系。确立了专、兼职调解员(信息员)制度、委托调解制度、邀请调解制度、共同调解制度等几个重要制度，使各部门之间的协同配合有章可循。

    (四)强化审判指导，统一执法尺度，提高农村土地承包纠纷案件审理水平

    《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等新法律法规的出台第一次以法律形式赋予广大农民长期而有保障的土地承包经营权，对广大法官把握立法精神的能力和审判水平提出了更高要求。同时，在土地流转、征地补偿等新类型纠纷大量发生、新情况新问题不断涌现的情况下，法律法规及相关司法解释相对于审判实践情形各异的农村土地承包纠纷而言仍难以满足现实需求，很多具体问题难以在土地承包法和新的司法解释中找到明确依据，迫切要求对审理农村土地承包纠纷中的一些带有普遍性的、突出的法律适用问题加以规范和统一。为此，省法院在梳理问题的基础上，根据土地承包法及新司法解释的相关规定，结合我省实际，制定下发了关于正确适用《农村土地承包法》、《江苏省土地承包经营权保护条例》和最高院新司法解释的具体指导意见，同时不断下发典型案例，有效指导了全省农村土地承包案件审判实践，统一了执法尺度。

    (五)改进工作方法，为农民土地承包权益维权提供有效司法救济

    全省各级法院切实采取措施，以服务社会主义新农村建设大局为中心，改革创新工作方法，结合当地实际出台了一系列妥善处理土地承包纠纷的意见和措施。如在法律允许的范围内优先立案、优先审理、优先执行；农忙季节，适当拖后审理，保障当事人的农业生产时间；实行诉讼费的减、缓、免，减轻农民维权成本；加强诉讼指导和诉讼风险提示工作，开展“送法下乡”、“送法进村”，提高了农民的诚信意识和依法维权意识；巡回和就地审理，方便农民诉讼，现场以案说法等。宝应县人民法院设立了12个农村土地承包纠纷案件巡回审理点。姜堰市人民法院2005、2006年两年写出了15份农村土地承包纠纷的调查报告和司法建议。常州市武进区法院民二庭每年会同区委农工办定期组织全区各镇及相关村召开联席会议，实地解决纠纷。审理中还注意针对农业生产的季节性强的特点，发挥简易程序审理的优越性，对于确实无法调解的，快审快结，确保不误农时。

    三、把握正确审理原则，破解法律难题，妥善处理热点农村土地承包纠纷

    2004年—2005年国家取消农业税、调整农村土地政策后，农村利益格局发生重要变化。承包土地曾一度被一些农户视为“食之无味、弃之可惜”的“鸡肋”，而在种地收益明显增加的情况下，土地又成了大家争抢的聚宝盆，毁约频发，大量农村土地承包合同关系处于非常不稳定的状态，成为土地承包纠纷大量产生的直接原因。为了平衡各方当事人利益，我们针对以下两个方面的问题采取了有针对性的司法政策。

    (一)合理处理涉及弃耕抛荒地纠纷，突出审判的社会效果

    弃耕、抛荒在2004年前一度为全国性的普遍现象。审理涉及弃耕、抛荒地的纠纷，是审判实践中非常棘手的问题，一方面要保护原承包户的承包经营权，另一方面又不得不考虑现经营者的合法权利。发包方为解决弃耕和抛荒问题，将该部分土地已经交给他人经营，而且往往签订了书面合同，有的合同期相当长。从纠纷的背景、原因等方面分析，此类纠纷具有特殊性。一是承包地弃耕、抛荒是一段时期出现的普遍现象；二是弃耕、抛荒是原承包户的自发行为；  三是发包方处理抛荒地多是考虑附着于土地上的税费负担和落实国家有关清理抛荒地问题的通知精神，不得已而为之，而且，将弃耕、抛荒土地尽快落实耕种、经营，可以积极发挥土地效应，减少损失，因此发包方往往是无过错的；四是承包方对其弃耕、抛荒的承包地已经由他人承包经营一般均为明知，只不过抱着无所谓的态度，而现承包经营者是从发包方处取得土地承包经营权，本身也无过错；五是一些弃耕抛荒地在被他人重新承包经营后，已经成为大规模种植、养殖地的一部分，客观上难以通过返还承包户土地予以处理。

    我们找准重新索要原先弃耕、抛荒承包地农民看重农业政策调整后的土地利益而并非一定要自己耕种的心理状态，在确认其仍享有承包经营权的前提下保护现实际耕种者的利益，并使原承包者获得相应补偿。在处理纠纷中强化法律释明，通过必要的解释和说明工作，促使承包户追认发包方和第三冬签订的承包合同，维持合同效力的价值导向，使承包方与第三人之间建立土地流转关系。既维护承包户的合法承包经营权，使其承包经营权得到法律上的明确认可，消除其顾虑，又可以兼顾第三人的利益。而对于合同被确认无效且只能判决返还的情况下，对确实在短期内难以返还的(如现实中常见的所涉承包地已经成为养殖鱼塘难以分割的一部分)，适当变通处理，即在确认承包户享有合法承包经营权的前提下，由第三人按照使用期限给予承包方适当经济补偿，使当事人利益得到合理平衡，在返还条件成熟时予以返还。上述处理规则和方法，既在法律上具有充分依据，又可公平合理解决争议，化解矛盾，使纠纷处理的社会效果、经济效果最大化。

    (二)公平处理土地流转纠纷，促进土地流转健康有序发展

    2004年以前，承包经营土地的效益低，土地承包经营权的流转一般是无偿的，流入方一般只要负担土地上的税费，承包方(即流出方)并不通过流转获取收益，有的甚至需要向流入方倒贴一定费用才有人接受流转。在国家实行农业税减免、农业补贴等惠农政策后，原先无偿流转土地的农民觉得吃亏，遂与流入方发生纠纷。这类纠纷主要与国家农业基本政策调整的背景有关。为了落实《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规鼓励农民进行公平、自愿、有偿流转的精神，促进土地流转的有序开展，我们要求全省各级法院在审理承包地流转纠纷时，慎重适用情事变更原则，避免出现虽照顾到了承包户的土地权益，却忽视了流入方的正当合同权利，不利于正常土地流转关系的稳定性，防止由于司法的不恰当干预，影响鼓励土地流转的政策效应。其中，合理进行损失认定与分配时处理此类案件的关键环节。

    损失认定是农村土地承包纠纷案件审理中的处理难点，主要在于两方面：一是不少纠纷当事人主张的损失范围包括了或主要是可得利益损失，且数额相对较大。农村土地承包一般标的不大但合同期较长，一、二十年承包期司空见惯，而发生纠纷时多为合同履行不久，当事人一旦主张未履行部分的可得利益，数额均较大。当事人的经济承受能力普遍较弱，赔偿巨额可得利益损失往往超过农民的负担能力。基于对以上因素的考虑，我省法院对可得利益损失的认定，确立了区别于普通民事合同的更严格的标准，一般只在一些特定情形下才能予以适当考虑。这样既注意到了切合农村土地承包纠纷的实际，又兼顾了合同法关于可得利益保护的规定。二是举证、查证困难。农业生产具有特殊性，投入、收获等事实状况等均难以借助通常意义上的当事人举证来了解和认定。因此，损失的举证、查证、认定均较难。实践中的一些案例，依据经验常识明知当事人必有损失，最终却以当事人举证不能而驳回诉求，简单处理。农民证据意识不强和农业生产所具有的特点决定了农村土地承包纠纷案件的举证要求无法等同于普通民事案件。因此，对于实际损失认定方法，我省法院在实践中强调法院的依法查证职能，减轻当事人举证责任。

    四、农村土地承包纠纷案件审理中需要进一步解决的法律难题及其他问题

    (一)集体经济组织成员资格认定问题

    集体经济组织成员资格不仅是获得土地承包经营权的重要条件，也是集体经济组织成员享有和行使成员权，承担成员义务的重要基础。涉及到家庭承包、村民自治事务的参与、决策和管理，以及集体利益分享、义务承担等多个方面。实践中的很多农民索要承包地、土地补偿费分配等纠纷案件难以处理的根源往往就是资格问题。出嫁女、入赘女婿、新生儿、外来户、空挂户、非农就业、户口、高考、入伍等多种情况和因素在承包土地、征地补偿、集体收益分配等各个环节都可能引发集体经济组织成员资格争议及纠纷案件。而集体经济组织成员资格在我国法律体系中仍是空白。由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于立法法第四十二条第一项规定情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高法院的新司法解释也无法对此进行规定。实践中涉及集体经济组织成员资格纠纷及问题又非常复杂。司法目前并不具备解决此类纠纷的条件。鉴于上述复杂情况，参照其他省份的做法，现阶段我省法院对涉及集体经济组织成员资格争议，当事人提起民事诉讼暂不受理。我们建议尽快从立法层面明确集体经济组织成员资格界定原则和方法以及集体经济组织成员资格与农村土地承包、农村事务管理以及成员权的享有和义务承担等方面的应有关系内容。

    (二)村民自治和司法介入的关系问题

    村民自治是我国农民社会的基本治理结构。《村民委员会组织法》、《土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规规定对土地承包方案、征地补偿费在集体内部分配等涉及村民利益的重大事项，必须通过村民会议或村民代表会议这种民主议定方式进行。即由农民通过村民自治程序自行决定和处理。实践中，不少农村土地承包纠纷涉及的争议事项应当经过民主议定但未走程序或没有证据证明经过了该程序，或者经过了民主议定程序，但个别或部分有利害关系的农民不满经多数人同意的议定结果，或者民主议定结果存在侵害少数村民合法权益等现象，因此而引发纠纷和诉讼。司法能否干预村民自治或者应当如何介入村民自治成为难以解决的突出问题。目前亦无相应的满足实践需要的较为明确的法律规定。如应当经过村民自治、民主议定而未经过的，司法能否越过村民自治程序而按照基本法律原则和原理，直接作出裁判?经过村民自治、民主议定的，司法能否审查、否定村民自治结果?我们建议亦应尽快通过立法加以解决。

    (三)抛荒地法律变化引发问题

    对于弃耕抛荒问题，在立法上存在截然相反的规定。《农村土地承包法》颁布之前，《土地管理法》规定了承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。2003年3月1日《农村土地承包法》施行后，农户弃耕抛荒的不再丧失土地承包经营权。实践中出现了原弃耕抛荒户依据《土地承包法》起诉重新索要承包地，而作为发包人的村集体经济组织或村民委会依据《土地管理法》的规定提出有权收回承包地另行发包的抗辩。尤其对于《土地承包法》施行前已经被集体以弃耕抛荒为由收回的承包地的纠纷，究竟是依照原先《土地管理法》法律规定处理，还是按照《土地承包法》精神处理，在司法实践中产生了争议。这一法律适用冲突以及如何对待《土地承包法》法律溯及力问题，也是当前需要通过立法解释进一步予以明确的问题。

    (四)改变土地用途及合同效力认定问题

    实践中的许多纠纷涉及违法改变土地用途的问题。国家基本农业政策调整前，一些农户不愿种粮而青睐于收益较高的经济作物种植或鱼、蟹等养殖业，或者一些地方为了改变产业结构、实行规模经营，促进农民增收，鼓励、号召农户从事养殖业或种植经济作物，或将耕地用于工业建设。于是在一些承包、流转合同中出现了将耕地挖成鱼塘从事养殖承包等的改变土地用途的约定。该约定违反了《土地承包法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律、行政法的有关禁止性规定以及我国的对耕地进行严格保护的基本政策。如何判断涉及改变承包地用途的农村土地承包、流转等合同效力的影响，是实践中颇具争议的两难问题。其棘手之处主要在于如认定合同无效将产生以下一些问题：一、认定无效必然产生恢复原状、返还土地的结果，而多数情形下难以做到，特别是涉及到一些养殖期、生长期长的作物或品种，或者争议土地已经成为其他承包地或承包项目不可分割的一部分(较为极端的情形如位于一大面积鱼塘的中央)，无法单独返还或恢复原状。换言之，认定无效，却根本无法依无效合同的原则得到处理或裁判无法执行。二、超越当事人意思，使纠纷反趋复杂化。有些纠纷双方当事人均未主张合同无效，多是提起了合同有效情形下的违约、损害赔偿之诉，或者虽然当事人产生争议和纠纷，但都不希望合同被认定无效。因此，如法院主动认定合同无效，可能反而使纠纷复杂化。三、改变土地用途的行为中，相当一部分与地方政府鼓励或号召的改变产业机构、实行规模经营等政策有关。一旦认定无效，当事人可能难以理解和接受，并可能引发老百姓对政府和政策的信任危机，社会效果必不理想。但如不因此认定合同无效，或当事人不主张法院即不审查合同效力，又与法律对司法裁判的要求不符。

    (五)涉及大面积土地重新调整或群体性利益的重新分配问题

    实践中的一些土地承包争议属于群体性纠纷，或者虽然表现为个案，但案件处理结果涉及其他多个农户的利益。有的案件从法律规定的角度，在事实、定性、责任等认定上并不存在障碍，但由于一旦判决返还土地就可能涉及对多个承包户甚至整个集体的土地需要重新进行调整，才可能恢复原状、执行到位，而事实上根本执行不下去。如果强制执行，可能面临多数农户的反对和抵制，稍有不慎，可能诱发其他矛盾、引发群体事件。

    (六)征地补偿规定的适用问题

    《江苏省土地管理条例》第二十七条规定，承包地被征收的，应将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。实践中各地政府做法不同。不少基层干部对当前的补偿政策、规定提出疑问，认为将补偿费直接支付给农民做法并不妥当，主要理由是，由于大部分情况下征地补偿费不高，实际上难以满足失地农户今后长久的生活需要，因此需要政府及基层组织实施一定的统一管理职能，以使失地农民永久收益，生活具有长远保障。有的人认为谁的承包地被征用，补偿费即主要支付给谁的征地补偿法律规定和政策，不符合农村实际，而是主张将征地补偿费在集体内部统一分配，对因征地失地或承包地减少的农户，换之以对集体土地全部打乱重新调整的方式，重新分配承包地。

    (七)人地矛盾问题

    当前农村人地矛盾日益严重。土地以家庭为单位进行承包，并实行“增人不增地，减人不减地”的政策。自八十年代初开始实行家庭联产承包至今，已经历了相当一段时期，不少承包户的家庭人口状况发生了很大的变化，由此产生了有的农户人少地多，而有的农户人多地少的现象。这种人地矛盾在某些地方已经较为突出。家庭承包作为长期的政策，30年不变，已经以法律的形式确认下来。不久的将来，人地矛盾必然愈加严重。人地矛盾问题已经引发了一定数量的农村土地承包纠纷及其他农村问题。建议主管部门对于予以关注。

    (八)承包土地调整问题

    现有法律规定对调整土地规定非常严格的条件。而实践中调整土地的现象具有一定的普遍性，某些地区甚至非常频繁，实行定期调整土地制度。主要原因在于两个方面，一是为缓解人地矛盾：二是征地使一定数量的农户失去承包地时，将集体所有土地打乱重新承包，而将征地补偿费在全部集体成员中进行分配。审理中我们经常听到一些当事人甚至是基层干部认为现有限制土地调整的规定过死，不符合实际的议论。建议对此亦予以关注。


转自：江苏人大网>>专题>>农村土地承包法执法检查>>相关资料          
http://www.jsrd.gov.cn/jsrd/zt/z ... 20091214_50815.html