行政诉讼法实施二十周年江苏法院十大经典案例之（五）

刘飞野律师

  陆某等156位S市馨泓花园小区业主诉S市人民政府土地行政确认案

　　【基本案情】

　　原告：陆某等156位S市馨泓花园小区业主。

　　被告：S市人民政府。

　　第三人：S市建设房屋开发有限公司。

　　1998年12月，S市建设房屋开发有限公司（以下简称开发公司）与S市地产开发经营公司签订《国有土地使用权转让合同》，受让S市馨泓花园地块土地，面积为62329.08平方米，同年12月，开发公司领取了国有土地使用证。土地管理部门在颁证前，进行了地籍调查，该地块用于商品住宅建设，规划总体方案获规划部门审定。2000年10月至2005年11月，开发公司先后完成五期商品房开发，每次开发结束后经分割登记，分别领取了剩余土地的使用证。2006年2月20日，开发公司向S市国土资源局提交土地登记申请书、土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书、地籍调查法人代表身份证明书、指界委托书等材料，申请领取10105.3平方米剩余土地的使用证。S市国土资源局为此制作编号为4-007-0001-001-58的地籍调查表。同年2 月22日，S市人民政府经审查核实，准予登记，并向开发公司颁发（2006）第04000904号国有土地使用证。S市馨泓花园小区1幢、5幢业主陆某等 156人认为该土地使用证所对应的部分国有土地属绿化和景观用地，其使用权应归小区业主共同享有，遂向江苏省S市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该土地使用证。后该案由江苏省高级人民法院指定W市中级人民法院审理。

　　【审理情况】

　　W市中级人民法院一审认为，涉案土地范围包含已建景观、绿地，馨泓花园1幢、5幢与争议土地具有相邻关系。因此，陆某等156人与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，应当认定其具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条第二款的规定，土地使用权可以分割转让及登记。对于分割转让的具体操作办法，法律、法规未作明确规定，S市国土资源局制定的《S市国有土地使用权分割转让及登记实施办法》、《S 市成片住宅区公寓式住宅用地的分宗定界意见》等规范性文件，在分割登记时予以适用，并不违反法律、法规规定。开发公司于1998年取得馨泓花园地块的土地使用证，总体规划方案经规划部门审核。其在该地块开发过程中，根据多期开发的实际情况，并报经审核，实行多次分割登记，尚有剩余土地面积10105.3平方米。S市政府根据开发公司的申请，经审核，给其颁发土地使用证，符合有关规定。关于剩余未开发土地能否包括景观、绿地的问题。根据《S市成片住宅区公寓式住宅用地的分宗定界意见》的规定，分宗原则上按一幢住宅楼用地为一宗地；凡公共设施用地，如道路、河流及公共绿地等，原则上不划入宗地。根据该规定，在公寓式住宅部分开发完毕后的土地分割登记中，道路、公共绿地等不是作为已开发的土地作扣除计算，而是转入剩余未开发土地的范围内。按照S市现有的规定，开发公司对馨泓花园小区尚未开发完毕前，将剩余未开发土地中绿地、景观部分暂时归入后期开发土地范围内，并未构成对已入住业主公共利益的侵害。综上，S市人民政府颁证行为具有事实根据和法律依据。陆某等156人要求撤销其颁发的国有土地使用证的诉讼请求，理由不能成立，不予支持。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回陆某等156人要求撤销S市人民政府颁发的（2006）第04000904号国有土地使用证的诉讼请求。

　　陆某等156位S市馨泓花园小区业主不服一审判决提起上诉。江苏省高级人民法院2008年7月21日立案受理后依法组成合议庭并于2008年8 月15日公开开庭审理了该案。经审理认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果并无不当。因此从法律层面上讲，二审完全可以维持原审的判决。但考虑到该案各方当事人之间矛盾较为突出，二审如迳行判决，则可能造成案结事不了，不能取得良好的社会效果。省法院行政庭法官进一步分析案情，找准引发矛盾的根本原因，并多次组织当事人和相关部门反复协商，在兼顾各方利益的基础上，最终促使原审第三人开发公司修改了后续建设工程的规划申报方案，并与上诉人达成和解协议。协议签订并履行后，上诉人以案件实际矛盾已解决为由，书面申请撤回上诉。省法院经审查认为，上诉人申请撤回上诉是其真实意思表示，不违反法律、法规规定，未损害国家、集体和他人合法权益，应予准许。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项、第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条的规定,于2008年10月30日作出行政裁定：准许上诉人陆某等 156名S市馨泓花园小区业主撤回上诉。

　　【点评】

　　社会的不断发展必然涉及各方利益的碰撞，从而引发相关矛盾。人民法院的行政诉讼必须认真贯彻落实维护社会稳定的政治要求，案件的处理应力争法律效果和社会效果的有机统一。而行政诉讼协调正是化解“官民”矛盾、满足人民群众实质性诉求、维护社会稳定的重要手段，也是人民法院能动司法、和谐司法的必然要求。随着《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》和《江苏省高级人民法院关于行政诉讼协调工作的若干意见》的先后施行，行政诉讼协调工作日益受到全省各级法院的高度重视并日趋规范化。

　　该案审理中，法院通过准确把握案件事实，认真分析引发矛盾的内在原因，妥当运用工作方式方法释疑解惑，最终促使当事人相互理解、互谅互让，案件最终得以和解处理。该案的处理取得了良好的法律效果和社会效果，充分体现了法官善于抓住案件主要矛盾并充分运用协调技巧处理纠纷的司法能力，是人民法院以行政诉讼协调的方式实现定分止争、案结事了的经典范例，被省法院评为2009年度化解重大矛盾案件。

　　该案涉案人数众多，且涉及土地、规划、城建等行政领域，法律关系较为复杂，当事人之间矛盾尖锐，156户业主曾多次联名到有关部门上访，在当地影响较大。中院立案受理后，公开开庭三次，并实地勘测现场，做了大量工作。后经审理认为，S市政府颁发国有土地使用证的行为并不违反法律规定，遂于 2008年4月8日判决驳回156户业主的诉讼请求。陆某等156人不服，向省法院提起上诉。二审合议庭经公开开庭审理，依法确认案件事实，进一步理清法律关系，并了解到该案的背景及主要矛盾在于，开发公司根据后续开发的实际情况，修改了先前规划方案并报市规划局审批，公示的规划方案中小区容积率有所提高，部分楼层得以加高。

　　合议庭经慎重研究认为，如果就案办案，极有可能发生大规模群体性涉诉上访事件，影响稳定，因此该案宜协调解决。承办法官在详细分析案情和准确把握法律关系的基础上，一方面稳定上诉人的情绪，要求其依法维权，理性维权，另一方面以土地登记和开发规划的衔接工作为切入点，及时与开发公司及当地土地、规划部门联系，权衡利弊，并在兼顾开发公司开发利益和小区业主合法权益的基础上，提出切实可行的协调方案。后组织各方当事人进行了大量耐心细致的疏导、释明工作，最终促使开发公司修改了后期工程建设规划方案，小区业主表示接受，双方签订和解协议。在法院督促履行后，156户业主书面撤回上诉，并给省法院行政庭送来一面“维护政府形象，解决百姓实事”的锦旗。