行政诉讼法实施二十周年江苏法院十大经典案例之（四）

刘飞野律师

  戴某等8人诉江苏省人民政府征地行政裁决案

　　【基本案情】

　　原告：戴某等8人。

　　被告：江苏省人民政府。

　　2002年至2005年期间，Z市人民政府（以下简称Z市政府）经江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）批准，分若干批次对Z市新区的集体土地进行征收，戴某等8人（共五户）的房屋及承包地均在征收范围内。因对征地补偿标准有争议，经Z市政府协调未果，戴某等8人于2008年1月10日，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第三款的规定，向江苏省政府提出裁决申请，请求：1、公开征地及拆迁补偿安置方案和标准；2、撤销不合法的补偿安置标准，责令Z市政府依法重新确定补偿标准。

　　江苏省政府于2008年4月16日作出苏征裁决字（2008）1号裁决决定（以下简称1号裁决），认定：以《省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2004]131号）和《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府令第26号）所规定的补偿标准计算，除汪某户均为城镇居民户口且无承包责任田故不属于安置对象外，戴某等其余七人基本生活保障个人账户中的补偿数额已经超过其应得的土地补偿费和安置补助费，符合上述规定的补偿标准；戴某等8人的涉案房屋均由房地产评估机构进行了评估，评估价款符合《Z市新区集体土地房屋拆迁安置暂行办法》及其配套文件；申请人对青苗补偿标准均没有异议，并已签字领取了相关的青苗补偿费用。Z市政府确定的征地补偿标准符合江苏省政府和Z市政府的相关规定，根据《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一款第（一）项的规定，决定予以维持。

　　戴某等8人不服该裁决，向江苏省政府申请行政复议。江苏省政府经复议，作出（2008）苏行复第73号行政复议决定书，决定维持原裁决。戴某等 8人仍不服，遂以江苏省政府为被告，对1号裁决向江苏省高级人民法院提起行政诉讼。江苏省高级人民法院立案后，裁定将该案移交江苏省Y市中级人民法院审理。

　　【审理情况】

　　江苏省Y市中级人民法院经审理，认为被诉1号裁决事实清楚、适用法律正确、程序合法，并未侵犯原告的合法权益。经审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，作出一审判决，驳回原告要求撤销1号裁决并责令被告重作的诉讼请求。戴某等8人不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。

　　江苏省高级人民法院二审认为：

　　《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，涉案土地的征用土地方案已经江苏省政府批准。但由于Z市政府实施征地行为的持续时间较长，征地批次繁多，且期间江苏省政府对征地补偿标准进行了调整，因此Z市政府对2004年以前批准征地项目的补偿安置没有按照原有标准执行。征地补偿安置方案中确定的补偿标准，最终都要通过补偿数额的计算落实给被征地农民，而江苏省政府在审查Z市政府给戴某等8人的补偿数额是否合法方面必然要涉及征地补偿安置方案中确定的补偿标准。因此，江苏省政府对Z市政府确定给上诉人戴某等8人的征地补偿费用是否符合法定补偿标准进行裁决，并无不当。上诉人提出的责令Z市政府公开征地及拆迁补偿安置方案和标准这一申请事项，不属于裁定的范围，故江苏省政府不予理涉亦无不当。另经查，1号裁决已经认定汪某户为城镇居民户口，无承包责任田，不属于安置对象。故上诉人认为裁决对汪某等人未被列入安置人口的事实未作理涉的上诉理由不能成立。

　　根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十四条规定，被征地农民基本生活保障资金专户由被征地农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成。安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费进入个人账户。江苏省政府依据《省政府关于调整征地补偿标准的通知》和《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定的标准，计算出戴某等8人应得的补偿数额，而戴某等人基本生活保障个人账户中土地补偿费和安置补助费的实际补偿数额已经超过了其应得的补偿数额。因此，Z市政府确定给上诉人戴某等8人的征地补偿费用符合法定补偿标准，江苏省人民政府裁决维持Z市政府的补偿标准没有侵犯其应得利益。

　　根据《江苏省土地管理条例》第二十六条第三款的规定，土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。因此，Z市政府有权制定《Z市新区集体土地房屋拆迁安置暂行办法》及其配套文件。本案中，戴某等8人对青苗补偿费没有异议并已签字领取；对地上附着物(即房屋)的补偿，已由相关评估公司依据《Z市新区集体土地房屋拆迁安置暂行办法》及其配套文件进行了评估，故Z市政府依据上述规定对戴某等8人的房屋进行补偿是正确的。

　　据此，江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　【点评】

　　近年来，由征地引发的行政争议整体呈上升趋势，其中大部分是由补偿安置问题引起，如得不到及时、妥善的处理，极易引发群体事件或极端事件，影响社会稳定和经济发展。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定建立的征地补偿协调和裁决机制，在征地行政争议的化解工作中正日益起到越来越重要的作用。但当前对此类裁决的法律性质、裁决范围、裁决效力等，仍存在较大争议；此类裁决被提起行政诉讼后能否受理、如何审理，也是行政审判所面临的司法难题之一。本案系江苏省第一例起诉省政府征地补偿行政裁决的案件，其审理思路和裁判结果，为其他此类案件的审理提供了有益的借鉴，对行政机关更为规范有效的运用征地补偿标准裁决的方式化解征地行政争议，也起到了积极的推动作用。

　　法院经过细致深入的审查，认为《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中规定的“补偿标准”，应是指征地补偿、安置方案中确定的适用于某一具体征地项目中所有被征收人的具体补偿标准；行政机关对此“补偿标准”争议作出的裁决属于行政诉讼的受案范围；人民法院在审查裁决合法性的同时，可对有关申请人是否具有获得安置补偿的资格、实得的具体补偿数额是否符合法定标准等内容进行附带性审查，但不对征地行政行为的合法性进行审查。在此基础上，判决驳回了原告的诉讼请求，并为今后此类征地行政案件的审理确立了司法审查的标准。根据该案编写的案例《征地补偿标准争议行政裁决的司法审查》被最高人民法院机关刊、中文核心期刊《人民司法》刊用。

　　此外，省政府作为省级地方的最高行政机关，积极引导人民群众通过法定渠道反映诉求、解决纠纷，在本案中坦然坐上被告席，与普通百姓平等对簿公堂，并精心准备、积极应诉，既体现了省政府规范的执法程序和较高的执法水平，也为全省各级政府和行政机关主动接受司法监督作出了表率，更体现了人民政府坚持依法行政的信心和决心以及尊重法律、尊重当事人、尊重法院裁判的法治意识，充分展示了“法治江苏”的良好形象。