行政诉讼法实施二十周年江苏法院十大经典案例之（二）

刘飞野律师

  宋某诉S市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案

　　【基本案情】

　　原告：宋某。

　　被告：S市建设局。

　　第三人：江苏省S市W房地产开发有限公司。

　　2002年4月9日，拆迁人江苏省S市W房地产开发有限公司（以下简称W公司）的百货商场建设项目由S市发展计划委员会批准立项。2002年9 月28日，W公司取得了建设用地规划许可证，2002年10月25日，W公司取得了国有土地批准书。2003年3月24日，W公司取得了房屋拆迁许可证，获得拆迁资格。2003年3月24日，S市建设局发布拆迁公告，并在公告中载明了拆迁范围、搬迁期限、拆迁评估机构。原告宋某的房屋建筑面积为 637.07平方米，在拆迁范围内。S市F房地产评估咨询有限公司（以下简称F公司）根据W公司的委托，对宋某的拆迁房屋进行了估价。由于宋某对被拆房屋补偿价有异议，且要求产权调换，双方未能达成协议。2003年5月28日，W公司申请S市建设局对拆迁纠纷进行裁决。2003年6月5日，S市建设局作出 [2003]26号房屋拆迁纠纷裁决（以下简称26号裁决），主要内容是：（一）被拆迁人宋某应在裁决书生效之日起15日内搬迁完毕；（二）房屋安置补偿费（包括房屋补偿费、搬家费、附属设施及装饰装潢费、临时安置补助费及停业损失费）共计为685651.88元；（三）W公司在中贸百货商城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋（面积与被拆房屋面积相当），拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准；（四）W公司安排过渡房一套供被拆迁人临时居住。宋某对该裁决不服，于2003年9月4日向江苏省S市C区人民法院提起诉讼，请求撤销该裁决。

　　【审理情况】

　　S市C区人民法院一审认为：

　　《国务院城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定：对被拆迁房屋进行价格评估时，没有征求被拆迁人的意见；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。

　　本案中，被告S市建设局根据第三人W公司的申请，有权依照《拆迁条例》的规定，对原告宋某与W公司之间的拆迁纠纷作出行政裁决。尽管《拆迁条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对行政拆迁程序没有明确的规定，但行政机关在裁决时充分保障当事人的合法权利，允许双方当事人对争议问题进行申辩和陈述。但S市建设局在裁决宋某与W公司的拆迁纠纷时，未允许宋某对争议问题予以陈述和申辩，有失公正；仅根据W公司的申请及W公司单方委托的评估公司的评估结果作为行政裁决的依据，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。此外，该裁决虽然确定了以产权调换的方式对宋某需要拆迁的房产予以补偿，但却未将调换给宋某房屋的具体位置、楼层、房屋价格等内容予以明确表述，致使拆迁补偿的裁决内容无法执行。综上，该行政裁决程序上违反法律规定、内容上不具有执行效力，应重新予以裁决。鉴于宋某的房屋现已被拆迁，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，对26号裁决内容中的第（一）项予以维持，其余各项予以撤销，并判令S市建设局于判决生效之日起60日内，对宋某与W公司房屋拆迁纠纷依法重新裁决。

　　宣判后，S市建设局不服一审判决，向江苏省S市中级人民法院提起上诉；宋某表示服从一审法院的判决；W公司未作书面答辩。

　　S市中级人民法院认为：

　　本案争议的焦点是S市建设局的裁决所依据的评估报告是否合法有效。

　　W公司的百货商场建设项目经行政主管部门依照法定程序审批，并取得了对被告宋某房产的拆迁许可，W公司在与被拆迁方无法达成拆迁协议的情况下，依法申请S市建设局对需拆迁房屋强制拆迁，并无不当，S市建设局根据《拆迁条例》的规定，在本案的行政裁决第（一）项中确定限期对宋某的房产予以拆迁，符合有关行政法规的规定，依法应予维持。但S市建设局在裁决被拆迁房屋补偿款时，仅以W公司单方委托的F公司的评估结论为依据，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。本案被拆迁房屋的评估，系W公司单方面委托F公司所为，未经被拆迁人宋某的同意。在W公司与宋某无法对房屋拆迁事宜达成一致意见时，S 市建设局在行政裁决中以拆迁单位单方面委托的评估公司的评估报告为依据，而不是依照规定在符合条件的评估机构中抽签确定评估单位，对W公司与宋某的房屋拆迁纠纷作出裁决不当，应认定为裁决的主要证据不足，程序违法。依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条第（二）项规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明鉴定程序严重违法的，人民法院不予采纳。由于S市建设局没有提供证据证实采纳该评估结论的操作程序合法，故应依法对S市建设局裁决中的第（二）项予以撤销。基于宋某对S市建设局按照有关规定认定的拆迁搬家、安置补偿标准没有异议，应予以确认。由于S市建设局裁决中的第（三）项的内容不具有实际可操作性，故一审判决予以撤销并无不当。基于宋某的房屋拆迁时已对外出租，在安排宋某房屋拆迁后的过渡用房时，应尊重宋某及承租人的选择权。S市建设局在裁决中虽然对宋某房屋拆迁后安排了过渡用房，但由于宋某实际上并未使用，故一审判决对此内容予以撤销，亦无不当。

　　综上，S市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2003年12月9日判决驳回上诉，维持原判。

　　【点评】

　　近年来，随着我国城市化进程的不断加快，因城市房屋拆迁引发的行政纠纷成为社会关注的热点和行政审判工作的难点。其中，被拆迁房屋的价值补偿或者被拆迁房屋的补偿价格又是拆迁双方争议的焦点。因此，评估机构对被拆迁房屋价格的评估报告就成为行政裁决和行政审判的关键性证据。而《拆迁条例》并未就评估机构的评估报告作出明确规定，致使审判实践中如何审查评估报告的合法性成为审判难点。

　　为了明细和规范房屋拆迁行为，更好地协调和保障被拆迁人的合法权益，2002年10月23日，江苏省人大常委会通过了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》，并于2003年1月1日开始施行。该条例第十九条就如何选择评估机构作出了明确规定：对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。

　　S市两级法院首次依据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》这一地方性法规中关于评估机构选择的规定对房屋评估报告进行合法性审查。本案中，在拆迁双方未能就评估机构选定达成一致意见时，S市建设局违反地方性法规的规定，采信违反法定程序单方委托的评估机构所作评估报告，其认定案件事实的主要证据违法，故该行政裁决构成违法，依法应予撤销。

　　此案对于澄清行政审判中一些模糊认识、统一司法尺度具有积极作用，有力的推动了行政机关拆迁裁决行为的规范和被拆迁人的合法权益有效维护。在此基础上形成的案例被《最高人民法院公报》采用，在全国范围内产生了较大影响，被多部有关拆迁的专著引用，并被各大网站广为转载。